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城市扩容,小产权房该不该松绑?
   2007-09-10 01:30   来源: 大江网-江南都市报
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  主持人语

  今年8月,南昌市下发了《南昌市城中村改造试点实施意见》,意味着城中村将真正纳入城市管理模式。让城中村的农民住进公寓,享受同城同待遇,是改造城中村的好办法。但农民原有的或城里人购置的小产权房则成为这场治城运动中的关注焦点。

  所谓的小产权房,最通常的说法是按房屋权属证明的发证机关来区分。即由国家统一制作发放房屋所有权证和国有土地使用证的叫大产权房;由乡镇政府或村民委员会私自制作发放的“房屋所有权证”甚至“荣誉村民证书”的则被称作小产权房,也叫乡产权房或村产权房。

  其实,在2005年,南昌市就推行用小区形式的农民公寓代替接近自然状态的城中村。房价的攀升,使得南昌市一些市民开始选择小产权房置业,对于村民来说,出售则有利可图,因此双方乐此不疲。

  小产权房作为一种尚不规范的房产形态,已经大量存在于我们生活周边。如同一场足球赛,大产权房即所谓的商品房是赛场的球员,原来不准上场的经济适用房因为政策的松动,5年后只要补齐有关费用便可拥有完全产权,允许上场踢球。而小产权房依然处于暧昧不明的状态下,在场外任意踢着球,继续让它在场外踢,必然对场内的赛事造成影响。但由于其发展规模的迅速扩大,将它罚上看台似乎又不可能,那么只能采取某种可行的方式让其入场,这是政府必须面临的问题。

  其实房子产权的不明,说到底就是土地产权的不明。本期《都市新观察》邀请中国社会科学院金融研究所研究员、金融发展研究室主任易宪容,江西省社会科学院经济所所长麻智辉,试图探究南昌市城中村改造过程中,小产权房在市场波流中究竟如何现真身。

抛却产权问题,小产权房与普通商品房在生活中并无明显区别,但前者价格却极具诱惑。

  无奈的选择:小产权房的渐进模式

  【现状】

  主持人:在城市房价高涨的倒逼下,一部分人因为房价高涨而无法释放的住房需求,自然流向小产权房。虽然建设部警示:城市居民不要购买在集体土地上建设的房屋,小产权房买卖存在一定的风险。但当下小产权房暗地交易为何仍然大行其道?对每平方米1000多元的小产权房,与每平方米近5000元的商品房价格相比,处于风暴中心的小产权房,还是以绝对价格优势迎合了不少人的需求。选择相对便宜的小产权房,对于购房者来说,实在是无奈之举。

小产权房小区内到处张贴着售房小广告。

  农民公寓掀起高潮

  2005年,南昌市对规划区内每个行政村农业人口、家庭户数、无房户数、宅基地面积、产业用地面积、农房建筑面积、D类危房面积等相关数据调查摸底。针对城中村建设混乱、违法建设等问题,南昌市先后出台了《南昌市农房建设管理办法》、《临时建筑的审批审理办法》。

  当时,根据南昌市总体规划,到2010年,整个城市建设用地面积要比现在多100平方公里。城市的扩张发展必然会造成城中村以及失地农民增多等现象。南昌市当时提出,准备利用3年的时间完成城市规划区内农民生产、生活用地的选址工作,对失地农民的生产生活用地优先予以保障并合理规划预留,从而规范管理。与此同时,规划部门着手积极推行农民公寓建设,根据普查结果显示的人均居住面积、人口增长率以及城中村改造的情况,预测农民公寓住宅小区的用地总量,以便在规划中预留农民居住用地,争取逐步用小区形式的农民公寓代替城中村毫无美感、毫无规则的人居现状。至此,农民公寓在南昌周边地区及城中村掀起建设的高潮。

  小产权房挠痒人心

  在南昌市区上班的刘先生去年12月通过熟人的介绍,花23万多元在湖坊镇张燕村购买了一套两居室的农民公寓住房。虽然这种农民公寓属于不能办理个人房屋产权证、不能上市交易的小产权房,但算下来,一套农民公寓的房子总价比同地段商品房的价格要少20多万元,还是非常划算。

  “在这里买房子的城里人,几乎都是和房主私下交易。由于拿不到房产证,只能签协议或者合同,从法律意义上来说,即使付了钱,房子也不是真正意义上属于自己的。”由于价格低的缘故,刘先生苦称在这里买房,也是无奈之举。

  其实,类似刘先生这样购买农民公寓的城里人不在少数。据资料显示,目前,南昌小产权房占市场上可销售楼盘总量的一成左右。对于收入不高不低但渴望拥有自家小窝的许多购房者来说,农民公寓无疑极具诱惑。在南昌市中心周边的青山湖、青云谱等城区,这些小产权房的暗流涌动,挠痒着城里人的心。

  产权的有限担忧

  对产权的担忧是现在居住在小产权房居民的最大心病。对于建设部的警示,青云谱区某小区业主张铭是这么理解的:“我买的时候,后建的第二期都快卖完了。小产权房最怕的是盖到一半就被政府拆了,所以我当时买的就是现房而不是期房,但现在都盖好了成规模了,也就不用担心了。”其实无须建设部的警示,每个购房者在做决定之前,都对小产权房的情况摸得非常清:没有国家颁发的受法律保护的产权证、买卖受限、拆迁更不受保护。

  青山湖区青湖村在本村的农民公寓小区内张贴了一份《致公寓楼住户的一封信》:凡是非本村村民,在公寓楼小区内购买了公寓楼的住户,应尽快向本村反映,如隐瞒不报,一经查实,本村将对买卖双方进行处罚,甚至是收回买卖的公寓楼。如发生房屋纠纷,村委会只维护本村村民的利益,产生的经济损失由买房者自己承担。很明显,因为没有产权,一旦集体要求收回房产或者因为政府规划,要求拆除这批房子,又或者是房产发生法律纠纷,购房人是得不到法律支持的。

  其实,不论是私底下房主的口头承诺还是书面保证,抑或村委会公开张贴警示公告,购买小产权房的人大多对其不正规性心知肚明:买卖合同上只字未提土地使用权,产权证的发证单位也是“某某区”。但是,这一切仍难以阻挡小产权房的势如破竹。

  【观察】

  主持人:在房市中,小产权房如同一条鲶鱼,引发市场的震荡。它带来的土地收益分配重构,是它命运多舛的根源。小产权房低廉的价格与供应规模的迅速扩大,正是许多中低收入人群向往的。那么,该如何在兼顾各方利益的前提下达到一种平衡?易宪容有话要说。

  【易宪容:中国社会科学院金融研究所研究员、金融发展研究室主任。1997年获得中国社会科学院研究生院经济学博士学位。1997年7月进入中国人民大学经济学博士后流动站;1998年-2000年到香港大学经济金融学院做合作研究;从1998年起为国际新制度经济学学会会员。】

  中国社会科学院金融研究所研究员、金融发展研究室主任

  易宪容:不能草率要重新界定

  《江南都市报》:随着房地产价格的不断上涨,现在全国各地越来越多的人开始选择小产权房,该如何看待这种现象?

  易宪容:大产权房进行开发建设,需要缴纳各项税费,在房地产批租与开发阶段,税费包括土地出让金、土地使用税(费)、土地开发费、市政配套设施费、契税等;在报建阶段,税费包括建设工程许可费、建设工程备案费、施工许可报建费(包括安检费、质检费、试桩费、造价审核费、墙体基金、水泥基金等);建设阶段的税费包括营业税、城市建设维护税及教育费附加、印花税、质检费和工程管理费等;在房地产流通阶段,税费负担主要有营业税、城市建设维护税及教育费附加、转移登记费、印花税、土地增值税、契税、企业所得税、个人所得税等。在房地产保有阶段,税费负担主要包括城镇土地使用税、房产税。这些费用国家在收取后用于公共建设。

  反观小产权房的开发建设,税费负担的差别,是其较大产权房开发成本差异巨大的原因。另外,工程设计建设的投入、配套开发建设费用,如学校,应缴纳的税款、营销费等房地产商的成本费用也都大大节省,因而其开发成本相比真正的商品房成本能低过1/3。

  面对房地产市场价格过高,很多人针对法律的空白点进行这种赢利活动,便出现了小产权房。对于房地产商来说,这些村落的土地不需要像取得城市建设土地那样,付出太多的土地出让金和各类税费,一则可以省去直接成本,二则与尚未意识到土地资源稀缺性的淳朴农民谈判胜算很大。对于当地的农民来说,农村房产的开发又将带给村子直接的面貌改变和其他收益;对于消费者来说,可以花更少的钱获得房子,其中当然要冒风险。

  《江南都市报》:7月12日,国土资源部党组成员、国家土地副总督察甘藏春在新闻发布会上说,对于农村集体建设用地的流转问题,国土资源部自1999年开始,就在全国不同地方开展了农村集体所有建设用地使用权流转的试验、试点,现在正在不断总结经验,在适当的时机再提交国家立法机构,通过立法来解决。

  于是人们对国土资源部说法的解读为:在农村建设用地上盖起来的小产权房,有可能未来通过修改《土地管理法》等法律,以合法的形式予以确认。对此,您有何看法?

  易宪容:小产权房已存在这么久,牵涉到很多人的利益,既然这样,制定法律出来保护是一个必然。在制定法律方面,应该一方面要保护小产权房业主的利益,另一方面又要不损害其他人的利益,使利益达到一种平衡。

  《江南都市报》:南昌现在正在进行城中村的改造,一部分农民要变为城市居民,他们的房子性质该如何转换;对于购买小产权房的城里人,又该如何使他们的利益不受到损害。在这种转变过程中,如何使各方利益达到平衡?

  易宪容:南昌进行城中村改造,对于农民本身而言,比较好办,这在全国都有借鉴的例子,对他们房子的性质可以重新界定。但对于那些购买了小产权房的城里人,或者房地产商开发的小产权房而言,首先要明确的是,因为城镇化过程是一个公共的收益,不能让他们违反相关规定,再给他们一个合法的地位,要让他们知道先斩后奏是不行的,不能侵害社会的公共利益。但面对这么多人的利益,也不能说其是“非法”而了事,一定要重新界定,尽量减少对各方面利益的伤害。

  在这个过程中,可以制定各种规定来完善,补办手续和补缴费用应该是一个办法。各级地方政府自然盼望小产权房通过补缴同正常取得用地一样的费用来合法化,具体的补缴方式则需要国土资源部门来规定。如果太多,购房者与房地产商和乡村肯定不干;如果太少,这种补缴显然失去了意义。一个可以想见的图景是,将来的解决方案,必须兼顾农民的利益、乡村的利益、开发商的利益、购房者利益、市场和政府的利益。兼顾的折中,仍有待于出现一个最终结果。

  江西省社会科学院经济所所长

  麻智辉:购买者承担极大的风险

  【观点】

  主持人:法律上的樊篱犹如一把悬在头上的利剑,威胁着小产权房的存在。对于购买了小产权房的城里人而言,他们正处于一个孤岛之上,他们期待着“法不责众”成为他们的诺亚方舟。但是,在催生和裂变中的小产权房,真能获得合法的身份吗?这是一个童话还是可以等待的期许?下面,我们看看麻智辉的观点。

宋庄镇大兴庄村的画家杨大味败诉后,不知如何面对小产权带来的问题。(刘军摄)

  【麻智辉,江西省社会科学院经济所所长。1984年毕业于厦门大学哲学系,2001年毕业于中国社会科学院研究生院金融学专业。研究方向为城市经济、工业经济、区域经济。】

  《江南都市报》:购买小产权房之风,对于购房者而言,所面临的是利的获取还是利的考验?

  麻智辉:现在很多农民的房子已建设成片,成为一个居住小区,对于这样的房子,拆除已是不可能了,因此对于很多市民而言,大产权房太贵,购买这样的小产权房又怀着“不可能拆,但有可能解决产权”的心理。其实,按照现行的法律来看,城里人购买小产权房存在极大的风险。最近就有一场引起全国震动的小产权房纠纷——“宋庄事件”。1994年开始,全国各地1300多名艺术家聚集北京市通州区宋庄镇,其中包括近百名海外和港台艺术家,宋庄为此成为中国最大的艺术家集聚地。艺术家进入宋庄后,以高于村民交易5至10倍的价钱购置当地闲置房屋,其中200多人购买了当地农民宅基地上的住房,定居的近1500人,小堡村村民几乎家家都改建了供艺术家租用的工作室。三四间房的租金,也由3年前的3000元至4000元攀升到了1.5万元左右。随着产业的升值,近日当地农民索要早已出售给艺术家的私有房屋而引发诉讼,13名艺术家因此被告上法庭,并且其中一名画家一审败诉,被判当初签订的购房合同无效。从这个例子可以看出,由于缺乏法律的保障,城里人所购的小产权房,一旦出售方反悔,损失就会转嫁到购买方。南昌城市扩张运动中,随着房子的增值,或者说政府准备置换小产权房,那么购买方首先要面对的是出售方能否通过“诚实信用”的考验。

  《江南都市报》:随着南昌城市的扩张,一些已建设了小产权房的地块要纳入城市化管理,政府必然要面对这个问题,那么对于此类住房,政府会是一个怎样的态度?

  麻智辉:购房者除了面对出售方的诚信值,还要面临政府如何对待他们这些非农民的小产权房居住者。农民要转为城市居民,对于当地农民又是居住者而言,根据相关规定,如果身份转换了,他的房子可以转变性质,这就如当初的房改房一样,这是对被征地农民的一种补偿。但对于城市人而言,则缺乏这样的保障机制。

  《江南都市报》:由于不少小产权房已不可能拆除,于是有种说法,让购买了小产权房的城里人或者开发商、村委会缴纳土地出让费用和有关税费,从而使小产权房合法化,这种方式是否可行?

  麻智辉:对于补缴土地出让金和有关税费就可以转换的说法,我个人认为并不可行。国家对土地是严格控制的,在小产权房出现之前,城市房地产土地开发如果用的是原农村集体土地,须经如下手续:首先,该地必须符合该市的土地利用规划,并先由国家征收,转为国有土地,再由国家出让给开发商,开发商开发建设后再出售给购房人。现有建设用地的审批权属于市县人民政府,土地收益也属于市县人民政府。另一方面,针对城市存量土地,利用率低或闲置土地,以及出让后两年未开发的土地,县级以上政府可以回收到土地储备库,由土地储备中心统一出让。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定,城镇商品房预售,应当符合下列条件:(一)已交付全部土地使用权出让金,取得土地使用权证书;(二)持有建设工程规划许可证;(三)按提供预售的商品房计算,投入开发建设的资金达工程建设总投资的25%以上,并已经确定施工进度和竣工交付日期;(四)向县级以上人民政府房产管理部门办理预售登记,取得商品房预售许可证明。四个必须符合的条件,事实上就成为房地产开发的四个主要阶段。而且土地的开发利用必须符合城市的整体规划,以利于城市未来整体的发展和布局,这在政府出让土地时就会考虑,但小产权房占据的是农村集体用地,开发商不会去考虑这些问题。

  因此,如果一旦开闸放水,就会造成大量土地被占有的情况,开发商大量占用农村集体土地获取利益,破坏城市的总体规划,这并不是国家所乐见的。

  【他山之石】

  ■广东:

  2005年6月23日,广东省颁布的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》规定,从2005年10月1日起,广东省农村集体建设用地可以上市流转,但集体建设用地不得建商品房;村民出卖和出租住房后,不得再申请新的宅基地。至此,广东成为最早以地方法规形式,对农村建设用地流转予以合法确认的省份。

  ■佛山:

  今年7月1日起开始正式实施的《佛山市推进旧村居改造示范村居建设的指导意见》更是别有洞天。根据该《意见》,村居之间甚至可以突破行政区域界限,联合建设农民公寓,以实现更高程度的人口集聚、资源共享和城市社区管理。《意见》鼓励农村居民集体组织对旧村居改造节约的旧宅基地进行自主开发,土地所有权属不发生转让的(永久租赁制就是一种,以土地入股的方式也是一种),政府不收取土地出让金。节约的旧宅基地,可按《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》的规定进行出让、转让、出租、抵押等,实现土地资源优化配置和高效集约利用。《意见》还规定,有条件的地方,要积极探索市场化运作方式,将旧村居改造建设的可经营项目推向市场,鼓励社会资本以合资、合作等形式参与旧村居改造建设。

  ■石家庄:

  2006年10月,石家庄市对《城市房屋权属登记管理条例》进行修订并实施,规定:居住在城中村集体土地上的村民,首次可办理房产证,并可进行抵押贷款。从市区内挑选出两个村进行“村证”转“市证”试点。据新华社报道,迫于压力,在实施一段时间后,办证试点工作暂停,并且向公众重申,集体土地上建起的小产权房,只能在村民内部流通,不能上市交易。

  文/图记者邹文彪 郭宁 实习生晏莲琴 段春秀

编辑: 舒晓露 【网友认为城市灰霾问题是南昌现在最严重的问题之一】
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