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中国户改水太深 江西怎样能过河
   2007-07-23 03:08   来源: 大江网-江南都市报
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  一群农民工在装满钢筋的车上打着盹,他们在为这个城市做着贡献的时候却依然被城市拒绝。

  主持人:千年前,著名武侠小说家金庸(原名查良镛)的先祖查瑜从江西的婺源迁往浙江海宁成为名门望族时,并没有户口、暂住证和外出务工证的羁绊。像这种人口迁移的记载,我们在民间的族谱中随处可见。没有制度阻拦的人口迁移,让许多“过客”成为“归人”,这种状况一直延续到1958年《中华人民共和国户口登记条例》的出台。

  然而“三年自然灾害”,中国计划经济时代背景下的商品粮供应进入全面紧张。1963年,公安部依据是否吃国家计划供给的商品粮,将户口分为“农业户口”和“非农业户口”,又陆续将劳动用工、住房、医疗、教育、就业等公民的权益事务同户口性质相挂钩。于是,户口那些证明公民身份、提供人口资料和方便社会治安的基本功能得到增强。懵懂间,人们的命运突然被组织化、凝固化了。从这时起,有了投向“上海人”、“江西人”等不同地域的不同目光,有了“乡下人”和“城里人”卑微和荣光的心理和命运。

  时至今日,中国迈入市场经济的门槛已经多年,市场经济的最基本要求是市场要素的自由流动、自由竞争。然而,现行的户籍制度并没有随着经济的发展与时代的变迁“与时俱进”,它不仅成为数以亿计的进城务工农民及城市知识游民心头的一道硬伤,更成为中国经济加速发展的现实性体制障碍,同时也成了破解“三农”难题的根本性制约因素。现行户籍制度改革的呼声在全国响彻。

  5月28日,《江西省人民政府关于2007年深化全省经济体制改革的意见》中提出,“要进一步改革户籍管理制度,探索建立城乡统一的户口登记管理制度,促进全省城乡一体化进程”,江西的户籍管理制度改革已明确被提上议事日程,专家也就此提出了具体的改革措施和办法。现行户籍制度改革已箭在弦上,但不少兄弟省市却以失败结束户改的尝试,不得不走回旧路。江西的户改在中国没有成功案例的参考,成或败,留下太多悬念。

  户籍制度的“异时代”表现

  为这个城市的发展作了贡献,却依然成为这个城市的边缘人,因此这为很多人平添了昨日之忧、今日之烦、明日之愁。户籍制度的存在,表现出与这个时代相异的“异时代”不公平性。

  ■就业上最不公平的竞争

  4月11日,中央财经大学法学院民商法研究生黄元健向北京市西城区法院递交诉状,将国家大剧院告上法庭,理由是,此前国家大剧院在对外招聘工作人员时,招聘启事中明确规定应聘人员应具有北京市户口。这被黄元健认为其中包含有明显的“户籍歧视”。

  招工必先查户口,不同的工作岗位,有不同的要求。那些环境较好、技术性较强、待遇较高的工种,往往从持有城镇正式户口者中选择。而一些流动性较大、繁重而艰苦的工作岗位,户口要求可以放宽,才允许农村人或外地人来“拾遗补阙”。在竞争前,有人因此被剥夺了机会。

  ■教育上的极端马太效应

  2005年海南高考理科状元李洋,因为其“高考移民”身份,被清华大学拒之门外,后被首次到内地招生的香港城市大学录取。

  李洋是不幸的又是幸运的,他没去成梦想中的“清华”,就是因为他的户口问题,但又被不考虑户口的香港城市大学录取。其实法律上人人有受教育的权利,但事实上,由于客观条件的限制,不可能人人都受到良好的教育,马太效应在教育上体现得最为明显。造成受教育机会不均等,户口因素是极为重要的一条。

  此地和彼地,城市和乡村,重点学校和非重点学校,教育受到重视的程度不同,投资不同,办学条件和教师质量不同,因而教育发展水平相差悬殊。每年的“高考移民”就是一个典型。

  ■公建投资上的顾此失彼

  国家投资兴建的大量公用设施,如图书馆、影剧院、展览馆、公园、商场等,持有不同户口的人,受益的程度也是不一样的。没有城市户口,就很难在城市工作`,更难定居下来,因而对公用设施的享用也就极其有限。目前的农村,只要有一个宽敞的晒谷场,就能演一台自娱自乐的戏。

  ■经济适用房的城乡歧视

  附着在户口本上的经济差异中,住房是第一位的。南昌市经适房的最高限价为每平方米1860元,但今年1至2月南昌市区商品房的均价为每平方米3794元,不管你有钱没钱,只要想买房的外地人,必须支付这中间每平方米近2000元的差价。

  城市实行了住房公积金制度、经济适用住房制度、廉租住房制度为主要内容的城镇住房保障制度建设。在城市内住房高价时代,经济适用房制度的适用对象仅仅是具有城镇户籍的低收入人口,外地人均不能购买经济适用房。

  ■社会保障中的异地壁垒

  2005年在广东省恩平地区发生的“1·23”特大交通事故案件中,同一辆客车死亡的城市人获得赔偿金为247608.00元,而农村人获得的赔偿金仅为91091.60元,两者相差156516.40元,有将近2倍之多的差额。

  2001年,我国开始进行完善基本养老保险制度改革试点,实际上,养老保险难以覆盖到流动人口,不仅是因为这些人口灵活就业的特点,也来自于当前现收现付体制存在的问题,从而使得缴费主体缺乏信心。

  在社会救助体系方面,目前中国也仍是地区性的,对于城市低收入人口,包括新迁移人口一旦由于种种原因丧失获取收入的能力,就能获得救助,但外地人要获救助则是从哪来回哪去。甚至就人身伤害赔偿,因为城乡差别,也是同命不同价。

  主持人:德国法学家约瑟夫·科勒说过,“没有永恒的法律,因为适合于一个时期的法律并不符合另一个时期,法律必须与不断变化的文明状况相适应,而社会的义务就是不断地制定与新的形势相适应的法律”。

  具有天府之国之称的四川成都,日前成为“统筹城乡综合配套改革试验区”,其进行了一系列的户改实验。同时,还实行农民有条件置换城镇新型社区住房,对自愿放弃土地承包经营权的农民,给予适当经济补偿;完善城镇新型社区农民的教育、就业和社会保障等一系列措施。成都的涉水而行,是成为户改的先行者,还是如同全国一些城市一样成为户改的“先驱”,则需要时间的检验。但无论如何都会给江西的户改带来思索。

  真正可复制的是成都探索创新的精神

  四川省社科院社会学所所长郭虹认为改革不能单兵推进

  《江南都市报》:近两年,成都在统筹城乡发展,消除城乡二元结构方面进行了许多大胆的探索和创新,取得了令人瞩目的成绩,成都积累了不少有益的经验,已成为“统筹城乡综合配套改革试验区”,成都在户籍改革,消除城乡二元结构的工作中,遇到过哪些问题?户籍改革最大的难点在哪里?

  郭虹:改户籍很简单,只要作出决定,公安部门可以迅速将户口变更,但核心是社会各部门的配套政策难以到位。户籍后面附着的东西太多,没有一系列的制度改革、部门协调、资源重新配置,户籍改革就起不到作用。因此,户改的难点不在户口本身,而是户口背后的利益。

  成都在户改上之所以取得成绩,主要是开展了“一体化”,包括道路、交通、商业网点,甚至是厕所,首先规划不是按农村、城市来进行,而是城乡统筹。财政投入也是一样,建立城乡统一的行政管理体制,其次建立覆盖城乡的基础设施及管理体制、建立城乡均等化的公共服务保障体制、建立覆盖城乡居民的社会保障体系、建立城乡统一的户籍制度。

  因此,“户改”要取得实效,必须着手解决一些“相关的制度性安排”。成都的改革关键在于破除了制度性障碍,提出了三集中,即“农民向社区集中”、“工业向园区集中”、“土地向规模化集中”。要破除制度性障碍,关键又在政策上的破解,是不是能给政策宽松的环境,否则成都的一些行为可能会被列入违规。如成都所采取的“全市统筹”,财政由市统一调拨,到目前为止,这都不是制度性安排,而是一种政策性安排,从长远来看,需要把政策性安排变成制度性安排,当然这需要得到中央的支持。

  《江南都市报》:成都在户籍改革方面进行了一系列的尝试,尤其是在福利分配上,成都的经验能给江西或者别的省份带来哪些启示?

  郭虹:其实这正是成都目前的难点,成都的经验是不是可以复制成为困惑。四川省也要开始着手进行全省的“城乡一体化”,但成都哪些经验是可以推行,哪些经验到其他地方就会水土不服,目前还不得而知。但是,如果江西或者其他的省份想从中获取些经验,我认为真正可复制的是成都那种探索创新的精神,而不是那些制度。首先要站在百姓的立场想问题,权为民所用,利为民所谋,政府要规范性运作,自己限制自己的权力,从百姓办事方便着手进行改革;其次要从本地的实际出发,有一个指导思想是哪怕这个事很好,但如果群众不同意,也不能强制去推行;最后,要实现共建共享,不能因发展而丧失公平。

  郭虹简介:

  四川省社会科学院社会学研究所研究员,现任所长,硕士生导师,社会学所党支部副书记,成都青少年犯罪研究联络中心主任。长期从事应用社会学研究,近年来主要从事“城市化”问题研究。主要研究方向为:城市流动人口;企业社会责任;城市社区参与式治理;社会发展问题。

  对户籍制度最不满的是城里的白领

  张翼:现行户籍制度阻碍了城市化进程

  主持人:中国的改革开放走过了近30年,计划经济时代的产物户籍制度虽然有日薄西山之势,却依然如同一道无法跨越的樊篱。让各阶层之间的人员互相流动,带来的信息交换,是现代社会的特征之一,当前户籍制度改革迟缓,已影响到我国工业化进程,对企业发展、社会安定和城乡关系都产生负面影响。

  张翼说,现行户籍制度削弱了经济要素的自由流动,阻碍了经济的可持续发展,不利于形成全国统一的劳动力及人才市场,从而加剧了部门、城乡和地区之间的经济发展差距。而且阻碍了城市化进程,遏制了消费市场的进一步发展。

  户籍制度的弊端最为突出的表现是与城市各种社会保障制度密切相关而呈现出的不公。对于外来人员,没有保障,在这个城市就难以生根,成为“漂一族”,永远受到城市的排斥,没有归属感。同时,户籍制度还与教育制度紧密相连,教育的优势资源很多都集中在大城市,使得配给不公平,形成教育的二元结构。而且升学的名额分配也是根据户籍来安排的。对于外来人口的子女,即使义务教育阶段进入了城市学习,但是之后又要回到原来的地方去。越是发达的城市,升入大学的名额越多,分数越低,而中西部一些欠发达的省份则名额少、分数高。

  此外,城市管理也是与户籍相配套的。公安、民政等配置不是按所在地居住人口的多少,而是按照户籍人口来进行,当大量的流动人口进入城市后,根本无法满足需求,给计生、城管、公安的管理带来难度。

  现行的户籍制度,使政府对整个城市资源的使用难以统一规划,比如说北京有登记户口人数约1800万人,就根据这个来进行城市资源规划,但是对于那些流动人口就不能很好地使用这些城市资源。如公积金,流动人口难以享受到,廉租房也必须是本市户口,这样就保护了城市人的利益,限制了外地人的权益。市场经济的竞争应该是公平的竞争,户籍制度下的不公平,本不应存在。因此,对现有户籍制度最不满的恰恰不是农民工,而是城市里的“白领”,所谓的“漂一族”。

  户籍制度已经成为一些社会不公平的根源。只要与户籍制度相联系的补贴、福利措施和制度安排没有和户籍相剥离,户改就是空话。因此,福利与户籍相剥离是户籍改革的基本方向,而且改革必须是渐进式的,户籍不应取消,只是成为一种登记的手段,以便于管理。在中国,只有一些城乡差距较小的城市户改取得较好的效果,而郑州、沈阳等地全部放开却以失败告终。

  张翼档案

  2004年被评为中国社会科学院人口与劳动经济研究所学术委员,同时晋升为研究员,并任中国社会科学院劳动与社会保障研究中心副主任。2005年被聘为科技部人类安全委员会委员,同时也被推荐为公安部户籍改革专家组成员、北京市人口学会理事、全国大学生课外学术科技作品竞赛评审委员会委员、创业青年首都贡献奖评委会委员等。

  江西户籍要放但不能全放

  马雪松:应采取分步落实五年到位

  主持人:任何一个乐意到国内任何一座城市工作、生活、依法纳税、谈情说爱的人,都不愿被人看做是背井离乡。其实他们也在为这个城市作贡献,凭什么城市要把他们拒之门外?户籍制度要改了,“城外的人”似乎如《等待多戈》中的主人公,看到了希望。但这种希望又遭到城市“本土”居民的质疑。

  江西5年内,要以每年1.6%的速度推进城市化进程,也就是说每年有60万农民要变为城市人。那么这些人进入城市,会不会对现有的城市居民的生活造成影响,会不会挤占有限的城市资源。对此,我省的社会专家指出,户籍要放开是必然的,但必须考虑到城市的承受能力,户籍制度的改革应与城市化进程的规划相匹配,让更多的农村劳动力或外来城市的人以主人翁的姿态更好地进入城市,以彻底拆除地区和城乡的“户籍围墙”。

  ■户改应实施三年蓝印五年正式户口

  《江南都市报》:户籍被称为存在在区域之间的人为“栅栏”,这些栅栏使得许多在认真思考之后觉得荒谬的东西在现实中成为必不可少的“重中之重”。其实有些地方已经在试点对户籍栅栏拆除,但效果并不理想,如郑州曾经大开门户,将城市户籍四处派发,但半年之后却又不得不叫停,那么我省的户籍制度应该如何改革才比较稳妥?

  马雪松:户籍制度改革必须渐进有序而不能冒进。郑州之所以叫停就是因为农村人口在进入城市后,使得其教育资源不能满足需求。因此,我认为户籍制度改革应与城市化进程相匹配,不能一下子全面放开。江西省有592万农民工,其中在省内打工的本省农民工和外省在赣务工人员共有400多万,如果一下子开闸放水就会在教育、住房、医疗、社会救助等各方面给政府带来很大压力,因此,要循序渐进,根据实际情况,进城农民的户籍可有条件、分步落实。所谓条件,就是指有稳定收入和固定住所,包括购房、就业单位住房和有合法租约的租房。所谓分步落实,是指对符合条件的,第一年发给暂住证,第三年发给蓝印户口,第五年发给正式户口。在这期间,政府进行规划,比如增加教育网点、增设医疗设施等等。同时,我认为,还应逐步将附着于户口上的福利剥离,使户口只是人口的登记,还原其本质。

  江西是个农业大省,尽管江西城镇居民人均可支配收入与农村人均纯收入逐年增长,但两者的差距在增长中扩大。2001年至2006年,我省城镇居民可支配收入分别为5506元、6336元、6901元、7560元、8620元、9551元,农村人均纯收入分别为2232元、2334元、2458元、2953元、3266元、3585元,两者差距由2001年的2.46∶1扩大到2006年的2.66∶1。农村居民生活水平近年来一直在温饱线上徘徊,城镇居民生活水平也没有进入富裕阶段。根据经济发展规律,经济的发展和生活水平的提高,可依靠城市化进程来拉动。户籍制度使农民不能进入城市、土地制度使农民不能离开农村,缺乏永久性迁移的“不完全城市化”是江西推进城市化进程的深层阻力。外国城市化率往往在70%至80%以上,我们现在还落后很多,因此发展的空间也很大。

  ■不能自己上了车就不希望别人上车

  《江南都市报》:在您的建议中,最为值得争议的是对固定住所的定义,原来我省也有关于有固定住所、稳定收入就能成为城市居民的规定,但那时的固定住所是指购房,你所指的涵盖内容更为广泛,但不少市民也担心,条件的放宽,会不会给自己已有的生活带来影响?

  马雪松:原来的规定,门槛太高。有多少农民工或是外地的务工人员可以一进城就能买得起房的?而市民的担心更是没有必要,就如我前面所提的,关键在政府要做好规划,城市化进展到什么程度,教育、医疗、住房、救助等也相应规划。其实,世界上本来没有城,没有市,也没有市民,城、市和市民都是由农民造出和转化而来的。我们或者是我们的先辈都是从农民转化而来的,不能没上公共汽车前希望汽车快点停下来,上了车后就希望汽车不要再停,从而让自己舒适些。其实,由于务工人员的自由流动,大量的农民工进城,他们已经在使用城市里的教育、医疗等资源,只是使用得比较“尴尬”。这些外来务工人员的家乡,由于户籍原因,在作医疗、教育等规划时,已把他们算了进去,结果他们已使用了城市的资源,却造成家乡资源的浪费,这种浪费是“不完全城市”带来的后果。此外,因为制度安排的原因,大部分农民工没能真正成为市民,每年都要像候鸟一样往返于城乡,春运期间十多亿人次的交通流量造成社会资源的极大浪费。如果进行户籍改革后,这些人能把他乡当故乡,只要减少一半的人流量就能节约很多资源,拿这些节约下来的资源可以造很多的经济适用房、学校、医院,从而让更多的人享受经济发展带来的成果。同时,租房也可正式入户,将对现在“高烧”的房价有一定抑制作用,更多的人会选择租房。

  ■户籍改革会让我们拥有更多的土地

  《江南都市报》:也有人认为,户籍制度改革后,随着城市化进程的加快,我们的土地会越来越少,甚至担心会不会造成粮油供应的短缺。

  马雪松:城市扩张和建设,肯定是要占用土地的。但人口向城市集中,不仅不会减少耕地,反而会让我们拥有更多的土地。我们可以算笔简单的账,城市人均占有的土地(包括住房与公共设施)约为100平方米,农民人均占用的宅基地和公共设施土地约为200至250平方米,如果有序地让农民转变为市民,可以节约出更多的宅基地进行整理、复耕。目前,江西农村耕地人均低于0.8亩(国际公认的警戒线),以这样少的人均耕地为前提,农民增收的空间十分有限。通过户籍制度改革,减少农民,使农村土地实现适度规模经营,机械化运作,变成农庄、农场,农民可以致富,自然愿意种粮。对此,我认为政府要为进城农民放弃农地作出制度安排,首先科学设计以放弃农地置换城市商品房或经济适用房的制度,使进城农民在城市居有定所,并拥有自己的房产,才能实现永久性迁移。而对没有用放弃农地置换城镇商品房的进城农民,应对他们作出与市民同等享受城市低保的制度安排。

  此外,对因城市化征地而失地的农民必须妥善安置,提高土地补偿标准,对不同年龄段的失地农民作出不同的制度安排,如50岁以上的可用补偿费置换养老保险,16至50岁的可用补偿金置换城市商品房或享受城市低保,16岁以下的享受市民子女同等的受教育权利等等。

  马雪松:江西省社科院社会学法学研究部主任、社会学研究所所长,主要从事社会学研究,研究方向为城市化和社会控制,已经主持或参与完成4个国家课题,在研国家课题为“农民工问题与和谐社会建设”。

  城市经验

  “三人行必有我师”,古人说这话必然包括从他人的经验中吸取成功或失败的经验,我们今天选取郑州、济南的户籍改革之路,不仅是取经,更是要提醒自己,改革必须要根据本省的实际,户籍改革任重而道远,并非能一蹴而就。

  河南户改:压力随至

  河南省曾制定下发《关于进一步促进城镇化快速健康发展的若干意见》。根据《意见》,5年内,将推行按居住地进行登记的户籍制度,在全省统一城乡户口管理,招公务员将不限户口,外来工和“城中村”的从业人员被纳入社会保险,凡有稳定住所,包括购房和协议租房的外来进城从业人员均可申请郑州户口。但迫于市场的压力,几个月后却又不得不叫停,重新回到户籍准入制度的旧体制下,被指开倒车。日前,郑州又宣布自今年8月1日起,开始全面推行居住证,外来人口来郑州暂住需要办理居住证,这一举措受到法律界的质疑。

  济南户改:换张面孔

  2006年起,济南规定11类人可直接落户,包括购房、纳税、引进类人员、亲属投靠类落户人员以及符合条件的各类毕业生。而现在,山东提出全省将以是否是农村集体经济组织成员或有承包土地、长期从事林牧渔业等生产为依据,划分农村居民和城镇居民。但仍有业内人士指出,这只是给二元户口换了件马甲。

  读者互动

  自从本报开设《都市新观察》栏目以来,一直受到读者的热捧,既有网友的大量评论、留言,也有读者寄来信件和打来电话发表观点,这一切都是我们继续将《都市新观察》深入下去的动力。

  看了今天的报纸,才觉得《江南都市报》是真正站在了一个高度,一个点上来说问题。

  网友“不得不说”评《南昌旅游业,一幅散乱的拼图》

  感谢楼主为我们找到这么多的信息和理由,南昌建设隧道是众望所归,大势所趋。

  网友“新江北”评《过江隧道,南昌的蝴蝶翅膀?》

  看了江南都市报2007年7月2日的《国家发展“新特区”,江西准备好了吗?》,觉得很新颖,把文章都阅读了一遍,很受启发。

  南昌市解放西路新世纪住宅区8栋3单元705室孙文卿

  《什么色彩,能为南昌提神》和《站在城市高端看南昌的脸》两稿站在一个高度反映了城市颜面的问题,非常好,学生要学习语文要了解本土文化,我会开学后把这个作为选题,让学生探讨南昌的文化适应怎样的颜色,更好地激发学生学习语文的热情。

  南昌三中老师曾珊

  ■文/图记者郭宁 实习生刘毅

编辑: 舒晓露 【网友认为城市灰霾问题是南昌现在最严重的问题之一】
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