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市民拍交通违法引法理之争
武汉鼓励“随手拍”一年发放500多万奖金 是否涉嫌侵犯隐私权、或致执法权让渡存争议
   2011-03-31 01:20   来源: 大江网—新法制报
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  去年,武汉交警部门实行有奖鼓励市民拍摄违法车辆,结果产生了多达百余人的职业拍客,一年领走500多万元奖金,备受社会争议。

  3月23日,西安市交警部门也发通告,号召市民拍摄交通违法行为,同时交由交警向社会曝光。交警或别的政府部门能不能通过奖金或别的奖励形式,鼓励市民对交通违法进行“随手拍”,再次引发社会各界的强烈关注。

  其实,试图发动市民“随手拍”遏制交通违法行为,这些年在广州、成都等地都早已出现过,不过却因屡惹麻烦,遭遇诉讼,现在大多已经停止。南昌市交警部门去年也搞过,最后也因争议而不了了之。新法制报特邀一些专家对这一举措的合法性、合理性以及可行性进行了探讨。

  “随手拍”各地兴起南昌试行后不了了之

  最近这些年,全国各地许多交管部门先后发起过交通违法“随手拍”活动,2010年7月,南昌试行“随手拍”活动,但持续了没有多久就不了了之了。

  2月底,武汉市公安交管局公布的统计显示,自去年3月发起市民有奖拍交通违法活动后,产生了多达百余人的职业拍客,一年领走500多万元奖金。

  其实,最近这些年,全国各地许多交管部门先后发起过交通违法“随手拍”活动,去年南昌市交管部门发起的交通违法“随手拍”活动还记忆犹新。

  2010年7月,南昌市道路交通安全委员会发布公告,决定在市民中开展不文明违法行为拍摄有奖活动。市民拍摄不文明交通违法行为图片后,可以数码图片的形式提交给交管部门,凡经交管局审核被选用,在省市级电视、报纸、网络上播出或刊登的,每张奖励拍摄者30元。

  当时南昌市公安交管局副局长余为松曾表示:“此次活动先试行3个月时间,若社会效应好,将全面推行。”

  7月8日,南昌市交管部门选取了首批由市民拍摄的不文明交通违法行为图片,以“跨栏”为主题在本地媒体上予以曝光,顿时引起强烈的社会关注。但有许多人提出,有奖鼓励“随手拍”违法,可能会诱使部分人成为职业“拍客”;另外,此举会不会涉嫌侵犯他人隐私甚至滋生偷拍等不良行为?

  随后,南昌市公安交管局有关负责人对此解释说,对市民拍摄的不文明交通违法行为,只是在大众媒体上进行曝光,并不做相应的行政处罚;所有照片都必须经过交通管理部门严格审核后才交由媒体发布。此外,为保护不文明交通违法行为当事人的合法权益,照片在发布前要对当事人面部进行技术处理。

  但根据新法制报记者的了解,由于备受社会争议,活动持续了没有多久就不了了之了。

  类似的情况在郑州、成都、上海、广州、西安等地也发生过,这种鼓励市民“随手拍”交通违法的举措,最后均因争议太大而取消。武汉市公安交管局去年10月也决定,“市民举报违法有奖”举措在年底到期后不再实行。作为剩余动作,今年3月19日,武汉市公安交管局在地方媒体公开曝光了一批交通违法名单及照片。曝光内容包括被处理人的姓名、性别、年龄、车辆号牌及违法地点、时间等,顿时被指侵权。

  尽管争议不断,但还有地方陆续开展此活动。3月16日,深圳市交管部门宣称,“彩信随手拍违法”举报交通违法的功能将在本月内开通,鼓励市民拍摄、举报交通违法行为。3月23日,西安市交警部门公告,号召市民拍录有损西安文明交通的行为,同时向社会曝光……

  “随手拍”是侵犯隐私权还是举报?

  在各种争议声音中,交管部门发起的“随手拍”交通违法活动,尤其是筛选图片在媒体上曝光的行为,被指侵权的声音甚多。

  主要观点是,我国现有法律没有准许执法部门曝光被处罚者名单及其个人信息的规定,按照“法无授权皆禁止”的原则,曝光可以说是于法无据,侵犯了被曝光者的隐私,对个人的肖像权、隐私权乃至其学习、生活、工作发展均可能产生伤害。

  湘潭大学法学院博士生导师欧爱民教授就提出,隐私权作为一种基本人格权利,应当得到政府的保护与尊重。虽然为了公共利益的需要,可以对公民权利进行限制,但必须具有法律依据。因此,在没有相关法律依据的前提下,将公民的一些不文明行为曝光的行为有违“依法行政”的法治理念,侵犯了公民的隐私权。

  北京盈科律师事务所合伙人律师易胜华向新法制报记者表示,交通违法行为本身不属于个人隐私,因为该行为构成了对公共秩序的破坏,超出了“个人”行为的范畴。但是,如果“随手拍”不仅局限于违法行为本身,还用于别的用途,也有可能会侵犯他人的隐私,构成侵权。比如说用于媒体曝光,政府调整社会关系方式除强制措施外还可采取教育手段,曝光本身就是一种教育方式,但是曝光这种教育方式与《治安管理处罚法》宣传的“要保护人格尊严”有冲突,且做法略显偏颇,不宜过于提倡。

  也有专家提出,曝光无可厚非,但不宜过于提倡。中国律师精英网创始人尹富强律师向新法制报记者表示,在当前交通违法行为普遍存在的客观事实下,采取市民监督的这种方式,更有利于社会公共利益,在侵犯个人隐私和保护社会公共利益角度,应当倾向于保护社会公共利益,对违法交通的行为予以曝光是符合当前的客观需求。

  尹富强称,这种行为也是公众参与社会管理的重要方式,不仅仅对这种违法行为可以采取这种监督的形式,对政府官员等违反相关法律、规定的行为同样可以进行监督。“这是监督权行使的一种方式,这可能涉及侵犯个人隐私的问题,但权利保护不可能面面俱到,这就要考虑如何取舍更有利于整体社会。”

  武汉汉忠三律师事务所严峻律师还提出,拍摄者的行为首先不是一种行政执法行为,他是在公众场合拍摄的公开现象,不涉及被拍摄者的个人隐私,不存在侵权的行为。这种行为更类似于一种向行政机关的举报。

  “随手拍”或致执法权让渡?

  在没有法律授权的情形下,执法机关不能将法律赋予自身的权力让渡给其他组织或者个人,更不能因此对社会举报产生依赖性,不履行自己的职责。

  市民拍摄的图片或视频提交给交警部门,能不能作为交警对违法车辆进行处罚的证据,是最为引人关注的问题。

  早在2004年3月,一名司机不满广州交警将有奖“随手拍”活动中获得的照片作为对其进行处罚的依据,而将广州市公安局告上法庭。最后,广州市中级人民法院终审判决广州市公安局败诉。

  审理法院认为,据行政处罚法规定,调查取证是行政执法机关行使处罚权的组成部分,不能委托公民行使。市民拍摄的违法照片只能作为司机涉嫌违法的线索,而不能直接作为公安机关交通管理部门行政处罚的证据。

  中国人民大学公共管理学院博士生导师毛寿龙教授提出,公民有参与公共管理的权利和义务,但是参与范围应该有严格的限制。允许市民拍摄交通违法,实际上造成执法部门把部分执法权授予了普通公民。警察有合法的执法基础,但市民拍违法缺乏必要的司法程序的支持。

  北京世纪律师事务所高级律师张铁雁向新法制报记者分析道,关于市民“随手拍”交通违法主要存在两方面问题。首先是主体方面的问题,进行“随手拍”的公民不具备相应执法主体资格。依据我国法律规定,法定的交通管理部门是公安交通管理机构。

  当然,交通管理部门可以在职权范围之内进行行政委托,将相应的行政职权交由其他组织或个人代为行使。即便如此,除非具备紧急状况,进行行政委托也须采取严格的书面委托形式,明确规定双方的权利义务,“随手拍”这一事件当中显然不存在相应的书面委托协议。

  其次是证据效力的问题,法定的证据必须具备合法性,因此对任何公民、法人或者其他组织进行行政处罚的证据必须是合法主体通过合法手段取得的。正如上文所述,进行“随手拍”的公民目前不具备执法主体资格,其通过“随手拍”形式取得的照片自然不具备合法性,不能作为证据使用。

  易胜华律师说,举报者拍摄违法行为的影像资料,严格来说只具有“线索”的作用,不能直接作为行政处罚的证据使用。调查取证属于执法机关的权限,在没有法律授权的情形下,执法机关不能将法律赋予自身的权力让渡给其他组织或者个人,更不能因此对社会举报产生依赖性,不履行自己的职责。

  尹富强律师则认为,行政机关向公众调查某些人的违法行为的过程,本身也是调查取证。拍下的照片以及拍照人的陈述同样都属于证据的范畴。“证据真实、合法、有效,则就可以作为处罚依据。”

  还有专家认为,鼓励“拍客”是有法律依据的。《人民警察法》第34条规定,警察依法执行职务,公民和组织应当给予支持和协助。市民向交警部门提供交通违法相片,可以理解为法律赋予广大群众的一项监督权,群众发现违法行为,向执法部门举报,提供线索,提供相关证据(这和举报假发票有奖性质是一样的),群众并未参与执法,并没有分享交管部门的执法权,因此不存在执法主体合法性、执法合法性的问题。

  问题的关键在于有偿性?

  对于鼓励市民“随手拍”交通违法活动中,各种奖励措施,尤其是现金奖励诱使“职业拍客”群体的出现,也是值得讨论的。

  曾有评论称,有些交通违法可能只是一时疏忽,在这种情况下,惩罚不应成为目的,而教育应该是更主要的。既然主要目的并不在惩罚,奖励他人举报又有何必要?且也有借机乱罚款创收之嫌。

  张铁雁律师说,虽然目前的交通监管存在诸多困难,但是行政机关应该尽力通过改善技术设备等方式,提高自身的行政管理能力。将相关职权贸然委托给该地区的全体公民难保不会出现所托非人,甚至是欲治反乱的局面。毕竟权力在手,是否会有人借助“随手拍”的机会进行敲诈勒索、诬告陷害等非法活动,给社会制造更大的混乱实在不得而知。

  另有专家担心“职业拍客”的出现,还将产生如何加大对拍摄者的监管力度问题?如对涉嫌违法拍摄、制造假证据及敲诈勒索者怎样处理、怎样防止等。毕竟,现在交警拍违章也不能进行隐蔽拍摄。“引发所有问题的关键在于该项制度本身的有偿性。这种做法名为奖励,实为买卖。”

  易胜华律师说,不宜让“举报有奖”成为常态措施。因为公民举报是一种义务,也是社会责任感的体现。但是,对检举行为给予物质奖励的做法,则值得认真探讨。要树立自公民意识,不能通过金钱交换来实现,这会影响社会的风气和法律的尊严。

  毛寿龙教授也提出,一个健康成熟的社会不应该鼓励利用他人的缺点挣钱,而应该提倡宽容和耐心。用金钱刺激市民拍摄交通违法,不利于社会道德的建设。最好废除该制度的有偿性。实行精神奖励会更好。

  记者注意到,西安交警部门目前正在进行的“随手拍”交通违法活动,已经决定对拍摄者奖励精美小礼品,不提供现金奖励。精美小礼品包括购物袋、扑克牌、小扇子等。当然,这些小礼品上都印制有交通法规。

  尹富强律师说,无论是现金奖励还是小礼品都是促进公众有积极性的手段,这是有利于改善交通违法行为的,也是有利于让法律形成威慑力的,如果法律最终没有得到有效的执行,处罚流于形式,最终只会让法律沦落为“摆设”。

  因为法律的生命力就在于执行,如果一部法律不能执行或执行不能到位,那对公众来说可能就是个“摆设”。

  □文/首席记者廖世杰

编辑: 舒晓露 【拜托客运管理处给南昌出租车一条生路!】
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